2016年,对于中国PPP而言是值得铭记的。这一年,重磅文件迭出,PPP基本理念得到广泛推广、适用领域不断拓宽、项目操作流程不断优化。这一年,部委职责分工得以明确,两部门既有联合行动,又分领域精准发力。这一年,落地项目捷报频传,金额之巨、领域之广举世瞩目。这一年,中国声音唱响联合国,轨道交通PPP国际标准将由中国主导。这一年,融资与融智并举,项目库、专家库不断充盈饱满,信息愈发透明,讨论愈发深入......
感谢中国PPP人的辛勤付出,为我们带来了精彩纷呈、硕果累累的一年。2017年已经到来,崭新的画卷又将如何描绘?PPP立法进程将如何突破?PPP项目资产证券化怎样扬帆起航?PPP模式能否在“一带一路”建设中大显神通?新的一年里,机遇与挑战并存,希望与困惑同行,我们屏息期待。在2017年的新起点上,PPP导向标编辑部特邀国家发改委PPP专家库的数位专家与您一起畅想未来,聊聊“PPP的N个猜想”。
亚洲开发银行高级PPP官员 肖光睿
经过了三年的快速发展,中国PPP取得了长足的进步。亚洲开发银行对中国PPP应用成熟度国别评估2014年结果最弱的三项——配套的法规政策、相应的管理机构以及匹配长周期的多种金融工具,在过去的三年都已经取得了长足的进步。
纵观各国推广PPP的历程,大多经过倡导和能力建设、完善政策制度框架、开发示范项目、促进项目融资和长期监测评估这样的系统路径。2017年,PPP在中国将在制度层面上进入攻坚期,项目层面上会出现分水岭。
——PPP发展在制度层面上将进入攻坚期。
完备、有效和稳定的政策制度框架是保障PPP长期健康发展的基石,应在保持制度延续性的基础上,进一步加快立法和完善相关法规政策。但也不能寄望一部上位法解决所有问题,而是需要多层级多部门相互衔接的,能够真正保障双方权益、争端解决和契约执行的政策制度框架。PPP项目信息公开、绩效评价、标准合同和资产交易等是值得期待的几个方向。同时,随着PPP在各行业的应用深入,应有更多的行业部门牵头或加入,在现有政策大框架下,针对各行业的项目特征和管理办法,制定分行业的操作流程或实施细则。
——PPP发展在项目层面将出现分水岭。
从对PPP项目数量和落地率的追求,逐步转向对PPP项目质量的关注。随着落地项目的增加,需要打造一批真正发挥社会资本的主动性和专业性实现公共产品和公共服务供给效率提升,而非片面获取融资或施工利润的项目。对于已经推出的示范项目,应该持续追踪督导和动态调整,真正起到示范作用。同时,在相对成熟的行业,如收费公路、水务和垃圾处理等,可以制定包括合同范本在内的分行业的标准文本供实践参考;在新兴领域,如医疗、养老和文体等行业,鼓励模式创新和经验总结。
——PPP相关金融产品的开发将在2017年进入提速期。
伴随PPP项目资产证券化的开闸,PPP相关金融产品的开发将在2017年提速。PPP项目的长周期内,本身需要匹配各阶段不同风险和成本的多种金融工具,保险资金更多参与基础设施项目和PPP项目资产证券化会是2017年的两大看点。保险资金的特性本是基础设施项目的天然匹配,但在当前持续低利率的环境下,一方面市场信息不对称导致大量保险资金找不到好的项目,另一方面,保险资金也受制于专业能力难以对项目风险完全识别和把控。监管层应在整体风险可控的原则下,鼓励保险资金进一步在股权、债权和资产管理计划等方面的创新,并结合第三方专业机构对项目的识别和评估能力参与PPP项目。PPP项目资产证券化不仅满足了项目进入稳定运营期的融资需求,也依托资本市场,满足了前期投资的退出需求。但PPP项目资产证券化在基础资产确定、风险隔离、评级增信和信息公开等方面,还有待各方在政策和实践方面进一步探索,短期内不太可能大面积铺开。
伴随着万亿级PPP项目资产形成和PPP资产流动性需求的激增,PPP资产交易平台将会出现。此类交易平台可能包含项目股权交易的一级市场、项目和资金匹配的一级半市场或者由资产证券化推动形成的二级市场。不管PPP交易平台的交易规则如何设置,丰富退出渠道和提高项目吸引力是目的,保障项目长期运营和保护公众利益是底线。同时,应丰富适合中国的PPP项目量化评估的方法和手段,基于PPP产业链大数据,创新完善物有所值评估、投融资决策、PPP项目资产评估、PPP项目评级、PPP项目绩效评价和PPP项目交易定价等量化评估。
——应从政策、金融工具和市场机制上,进一步促进民营企业参与PPP项目。
在2016年,民营企业参与PPP项目的数量和单个项目的体量都出现了较大幅度的增长,除了在民营企业传统上较活跃的水务、环保和养老等行业,在高速铁路和城市轨道交通等行业也出现了民营企业的身影。民营企业参与PPP项目,对进一步发挥企业创造力、促进民间投资、增加市场信心和活力,以及完善市场机制等都具有重要意义。一方面,应在保障公平竞争的基础上,政策适当向民营企业倾斜,同时引导金融机构的风控体系从注重交易对手的评估到基于项目收益本身的测算;另一方面,民营企业也应充分把握PPP机遇,针对不同行业特征,发挥自身优势,尤其强化除建设施工外项目投融资和项目运营方面的综合能力。
——中国的PPP实践应更多适应、融合甚至影响国际标准。
PPP模式并非孤立的在中国发展,中国的PPP实践应更多适应、融合甚至影响国际标准。既没有可以完全照搬的国际经验,也不存在背离市场规律的特殊国情,PPP需要在中国土壤上创新,也需要在全球的视野中理解其本质。中国资本加上基础设施供给服务出征“一带一路”,PPP一定是主要模式之一。中国企业需要适应PPP的国际标准,同时,中国也应充分利用国内大量的PPP实践,丰富全球经验并积极参与相关国际标准制定。
回首既往,PPP大势已有,但大事未成。展望新年,当不忘初心,砥砺前行。