烟台市创建“四位一体”财政支出管理模式以来,政府采购与预算管理、国库支付、投资评审等环节的协同不断强化,经济效益和社会效益不断增强,得到社会各界的充分肯定和广泛好评。但同时,在具体操作中也存在同样的项目资质要求不同、同样的问题处理结果不同等问题。制度的优越性在实施过程中打了折扣,引起了一些不必要的误解和争议。为了使制度的优势更好地落到实处,避免在操作上、细节上产生损耗,烟台市实施了以“规范采购程序、细化业务操作、制定典型范本、科学统一管理”为核心的政府采购标准化建设,强化制度保障,注重流程规范,明确业务细节,推动政府采购“模式”向“模板”转变。
以制度为基石的标准化之路
近年来,烟台市政府采购管理办公室(以下简称“市采购办”)坚持“改革延伸到哪儿,制度就覆盖到哪儿;管理涉及哪儿,制度就跟进到哪儿”的工作理念,把工作创新成果固化成各项规章制度,先后出台《烟台市市级政府采购工作程序》等25个规范性文件,形成了以《政府采购法》为核心,涵盖采购目录、集中代理、招投标、合同监管、信息公告、采购监督等各环节的政府采购制度体系,切实用制度将好的模式固定下来,为开展标准化建设打下了坚实的制度基础。
2011年,结合实践,市采购办积极整合制度资源,着手进行政府采购标准化建设。编写过程中,组织县市区采购管理部门、代理机构的骨干人员集思广益,合理分工,集中办公进行撰写,对采购程序、采购当事人行为、文件范本等各方面内容进一步进行明确细化,制定出统一规范的标准。为确保标准化文件的实用性和适用性,多次组织讨论与座谈,广泛征求县市区采购管理部门、政府采购代理机构的意见与建议,对标准化文稿进行细心的修改与打磨,并最终形成《政府采购标准化》(以下简称《标准化》)一书。
规则统一、流程固定、格式标准、行为一致
《标准化》分为制度文件和采购文件范本两部分。
制度文件对政府采购中的预算管理、采购计划管理、审批采购方式、组织采购活动、合同管理、履约验收管理、结算付款、质疑投诉处理及相关法律责任等八方面内容进行了规范。比如,预算管理中重点突出预算执行管理,规定:“政府采购预算应当在当年11月底前执行并签订政府采购合同;属于追加预算的,应当在追加预算后3个月内执行并签订政府采购合同;未执行完毕的,应当向同级人民政府财政部门报送书面情况。”这为加快预算执行,盘活财政资金,提高政府采购效率奠定了基础。通过对政府采购程序进行统一规范,打造规则统一、流程固定、格式标准、行为一致的管理模式,实现了管理标准化;通过对政府采购各操作环节的细化、规范和完善,进一步规范政府采购操作运行,增加政府采购透明度,达到了程序标准化。
采购文件范本则对建筑工程、工程设备材料等13类公开招标文件以及竞争性谈判、询价、单一来源采购方式采购文件中的招标内容及技术要求、采购人须知、合同格式、投标文件格式进行充分收集,通过固化重要条款,统一文件格式,制定出全面详尽的采购文件范本,实现了采购文件范本的标准化。
标准化落地生根
好的制度落实不到位就等于零。标准化推行以来,市采购办把标准化的落实作为首要工作。
在市级,采购办把标准化操作流程、标准化文件范本制成“明白纸”、宣传栏,上墙、上网,组织内部干部职工、代理机构从业人员深入学习,确保入脑入心,转化为自觉的行动。
对县市区,一是组织开展大规模系统培训。2011年12月,制定下发《关于印发〈烟台市政府采购标准化〉的通知》,要求全市各县市区立即启动政府采购标准化建设。2011年12月17日,组织全市政府采购监管人员、集采机构从业人员400多人进行培训,由业务骨干对标准化主要内容、执行注意事项等问题进行了系统讲解和指导,在免费进行培训的同时,免费发放《标准化》教材,全面推动《标准化》的贯彻执行。此外,市采购办还专门为全市政府采购监管人员、从业人员、采购单位订阅《中国政府采购报》等学习资料,全市政府采购人员的业务水平得到有效提高,为标准化建设创造了有利条件。
二是主动走出去强化业务指导。建立健全沟通机制,随时帮助各县市区解决遇到的问题。完善问题收集机制,改年中、年末的总结会为提出问题、解答问题、解决问题会,有针对性地加强对县市区政府采购的指导。组织开展标准化业务巡讲活动,派出业务骨干到县市区、代理机构培训、授课,为县市区提供强有力的智力支持。
三是加强从业人员管理,提供队伍保障。出台《关于进一步加强政府采购代理机构从业人员管理的通知》,对全市范围内的代理机构执业的人员要求及从业人员的培训、考试、持证上岗、统一备案、违规处罚等进行全面规范与管理,形成了一整套系统的管理办法,实现了对从业人员的全面无缝管理,为标准化的顺利推行提供了保障。
四是创新建立分片帮扶机制。针对各县市区政府采购标准化建设进度不一、有先有后的情况,创新工作方法,把全市14个县市区划分为3个区片,每个区片组成互助小组,引导县市区之间加强交流与沟通,互帮互助,共同提高,建立传帮带机制。同时,加强对县市区的管理与考核,建立完善的考核办法和奖励机制,引导各县市区结合工作实际,充分利用标准化来规范和完善自身的政府采购工作,为标准化的推行奠定了基础。
动态更新 因地制宜
政府采购标准化建设既是一项实现业务操作统一化、程序化、固定化的工作,同时也是一项不断探索、创新的工作。因此,烟台市标准化建设不固步自封,而是采取了及时动态更新的做法。
一是以实践为准绳,及时对《标准化》进行修订。在《标准化》的制定过程中,广泛征求县市区的意见与建议,充分考虑到了《标准化》在县市区推行的适应性和实用性;在《标准化》的贯彻过程中,紧密结合各级政府和部门法规政策出台更新的情况及县市区、代理机构的反馈意见,保障《标准化》合法合规、合情合理,及时对《标准化》进行修订。
例如,在2013年9月烟台市政府常务会议对政府采购工作作出部署后,采购办依照《山东省政府采购管理办法》各项规定,对已不符合当前发展要求或与现行的法律法规及文件精神不符合的规定,予以废止;对部分内容不合时宜的文件,予以修订;对管理制度和操作规程存在空白的,结合实际情况建立新的规章制度和操作规程。在此基础上,共对《标准化》文件及范本做出了20余处重要改动。
二是坚持因地制宜,鼓励改革创新。积极引导各县市区结合工作实际,充分利用《标准化》来规范和完善政府采购工作。政府采购工作有相通之处,但也要考虑到各地的实际情况。市采购部门鼓励各县市区充分发扬创新精神,因地制宜创新工作方式方法。例如:芝罘区积极探索零星采购定点供应试点工作,莱州市政府采购监管范围扩大到乡镇街道,蓬莱市将建筑拆除纳入政府采购,海阳市特事特办、急事急办保障亚沙会的顺利召开等等。各县市区政府采购工作的创新发展与不断规范,对烟台市政府采购整体水平的提高,起到了至关重要的作用。
夯实政采阳光大道
2013年2月27日上午9点半,烟台市政府采购大厅,潮水国际机场登机桥供货及安装招标会正在举行,市采购办、评审中心人员现场监督,公证人员现场公证。本项目2013年1月8日因有效投标人不足3家导致废标,本次属于重新招标。至投标截止时间,共有两家单位投标。由于本项目招标文件不存在不合理条款,招标公告时间及程序都符合法律规定,依据《标准化》,经市采购办批准并书面征求两家投标人同意,现场变更为竞争性谈判方式进行采购,避免再次重新采购,为采购人、供应商减轻了负担,有效提高了政府采购的效率。
这只是标准化建设实施效果的一个缩影。政府采购标准化建设顺利推进,在规范管理运行、提高绩效、推动队伍建设、促进县市区均衡发展等方面都发挥了重要的作用,进一步提高了政府采购的管理水平,政府采购呈现出协调推进、全面发展的良好格局。
一是规范政府采购操作,提高政府采购效率。标准化的推行,一方面有效提高了政府采购的效率,以电梯采购为例,标准化文件范本中收录了《电梯公开招标文件范本》,对电梯项目招标文件进行了统一和规范,投标供应商的资格及评标的评分标准不需要再多次开会研讨,只要采购人提供电梯的技术参数,就可以套用文件范本,编制招标文件,提高了采购文件编制的速度;另一方面也规范了政府采购操作,由于对电梯、空调和弱电等项目的资格要求和评分标准进行了统一,供应商参与政府采购项目,不用再针对不同的资质和评分要求编制投标文件,为供应商参与政府采购项目提供了方便,也进一步规范了政府采购的运行与监管,提升了政府采购公开、公平、公正的整体形象。
二是规范县市区政府采购工作,推动全市政府采购均衡发展。例如,高新区政府采购起步比较晚,制度基础薄弱且缺少工作经验。政府采购标准化建设,为该区规范政府采购管理运行提供了制度支持和具体的操作手册,极大地推动了政府采购工作的发展。莱州市落实烟台市政府采购标准化的要求,出台了《关于进一步加强政府采购监管,规范政府采购行为的通知》《关于加强对莱州市政府采购公务车定点服务单位监督考核的通知》等多项制度,加大对定点服务的管理,进一步规范政府采购当事人的行为。芝罘区在标准化的基础上,结合自身特点,形成了一套切实可行的代理机构管理办法。定期组织召开集中代理机构会议,要求每个代理公司至少提供一个典型案例,进行分析、讨论,总结经验并吸取教训。同时,该区组织采购代理机构进行培训考试,组织代理公司不定期在开标现场观摩交流,共同提高。该区将政府采购的管理工作细化到街道,积极推进重点项目招投标的监管工作,如在夹河绿岛等市区重点项目中,该区要求项目负责人对项目推进情况随时掌握,每周汇总提报并分析进展情况,保证工作的顺利推进。
三是构建制度载体,促进重要法律法规的贯彻落实。
标准化建设推行以来,采购办已根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》以及《山东省政府采购信用担保试点方案》等文件精神对《标准化》做出了相应调整。《山东省政府采购管理办法》出台后,全面启动《标准化》二次修订工作,做好“废、留、改、立”工作。现阶段,政府采购标准化已成为全面贯彻落实上级法规的重要载体,通过坚持执行政府采购标准化,有效建立起制度贯彻落实的长效机制,使新出台的各项规章制度真正成为规范政府采购行为、提高政府采购绩效的行动指南。 (作者单位:山东省烟台市政府采购管理办公室)
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