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联合国贸易法委员会“关于货物、工程和服务采购示范法”

　来源：中国招标信息网　时间：2003-09-01

联合国贸易法委员会“关于货物、工程和服务采购示范法”

一、《UNCITRAL 示范法》的立法历史
《关于货物、施工及服务的采购的UNCITRAL示范法》是联合国国际贸易法律委员会 (UNCITRAL)1994年在其第27届年会上完成的。该范例法的目的是给那些希望按照一个经济的、有效的采购体系所通常接受的最低标准和保障措施而将其采购立法现代化的国家提供指导。
UNCITRAL 是联合国大会的一个政府间机构，成立于1967年，中国是一个积极的参与者。这些旨在促进国际贸易、援助正在使其影响贸易的国家立法现代化的国家的法律文件的制定具有UNCITRAL 的授权。这些文件具有典型的立法或“制定法律”的特性，即具有国际协定或条约的形式，或者具有范例法的形式被那些制定国家法律的国家所仿效。由于这些文件的制定旨在促进经济发展不同层次国家的用户之间的商务交往、促进不同地区、处于不同法律体系中的用户之间的商务交往，所以UNCITRAL 的法律文件是在政府代表和专家出席的政府间会议上一致通过的。

二、“示范法”的目标和适用范围
贸易法委员会决定拟订采购示范法，是因为一些国家的现行采购立法不够完备或者已经过时，在公共采购中公共资金的开支得不到有效利用。在“示范法”的序言中，规定政府采购行为应促进下述目标的实现：尽量节省开支和提高效率，促进和鼓励供应商及承包商参与采购过程尤其是在适当情况下促进和鼓励无论任何国籍的供应商和承包商的参与，从而促进国际贸易；促进供应商和承包商为供应拟采购的货物、工程和服务进行竞争；给予所有供应商和承包商以公平和平等的待遇；促使采购过程老实、公平，提高公众对采购过程的信任；以及促使采购过程具有透明度。这些规定的目的一方面是使颁布国创造必要的环境，使公众相信政府部门必然以一种廉洁和负责的态度对待公共采购资金，另一方面也使意图得到政府采购合同的供应商和承包商有信心得到公平对待。
“示范法”主要作眼于处理政府单位和其他公共实体和企业的采购问题。第1条规定了适用范围：“本法适用于采购实体进行的所有采购”，但不适用于涉及国防或国家安全的采购以及颁布国列明排除在外的其他类型的采购。此外，如果颁布国所承担的国际义务（如与多边或双边援助机构订立贷款或捐赠协议，其中对资金使用有特殊要求；或区域经济一体化组织的采购指示）对采购有特殊要求的，也可不适用示范法。所谓采购，是指以任何方式获取货物、工程或服务。采购实体是指本国从事采购的任何政府部门、机构、机关或其他单位或其任何下属机构，颁布国在必要时可列明拟包括在“采购实体”定义范围内或排除在“采购实体”定义范围外的其他实体或企业。货物，是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备或固态、液态或气态物体和电力；以及货物供应的附带服务，条件是那些附带服务的价值不超过货物本身价值。工程，是指与楼房、结构或建筑物的建造、改建、拆除、修缮或翻新有关的一切工作，如工地平整、挖掘、架设、建造、设备或材料安装、装饰和最后修整，以及根据采购合同随工程附带的服务，例如钻探、绘图、卫星摄影、地震调查和其他类似服务，条件是这些服务的价值不超过工程本身的价值。服务是指除货物或工程以外的任何采购对象，颁布国可列明某些当作服务看待的采购对象。

三、采购方法及与适用条件
鉴于招标被普遍认为能最有效地促进竞争、节约费用和提高效率，因此“示范法”第二章规定了各种采购方法及其适用条件，第18条规定：凡采购货物或工程均应通过招标程序进行，只有在特定条件下才可使用限制性招标、两阶段招标、邀请报价、邀请建议书、竞争性谈判、单一来源采购等方式；服务采购应采用第四章规定的征求建议书等方式进行，除非采购实体认为可以拟定详细的技术规格而且考虑到拟采购项目的性质，采用招标程序或采用两阶段招标、邀请建议书、竞争性谈判等方式更为适当。
采用两阶段招标、征求建议书或竞争性谈判的共同点在于，采购实体可与供应商或承包商进行谈判，以求确定技术规范和合同条款，但在选定供应商或承包商的程序上是相互不同的。因此，“示范法”将这三种方式列在一条（第19条）中，规定必须具备下列条件之一才能采用：1.采购实体不可能拟定有关货物或工程的详细规格或不能确定所采购服务的特点，又为了使其采购需要获得最满意的解决（这主要有两种情况：一是采购实体尚未确定到底如何才能达到某一需要，故寻求各种解决办法的建议；另一种是采购高技术产品，为取得最好效益，必须与供应商或承包商就其确切的技术能力和可能提供的型号进行谈判 2.采购实体为谋求签订一项进行研究、实验、调查或开发工作的合同，但合同中包括的货物生产量足以使该项业务具有商业可行性或足以收回研究和开发费用者除外； 3.涉及国防或国家安全的采购，采购实体断定采用上述方法最为适当； 4.已采用招标程序，但未有人投标，或采购实体根据有关规定拒绝了全部投标，而且认为再进行新的招标也不太可能产生采购合同； 5.急需获得该货物、工程或服务，采用招标程序不切实际，条件是这种紧迫并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致； 6.由于某一灾难性事件急需得到该货物、工程或服务，其他采购方法因耗时太久而不可行。
采用限制性招标的条件： 1.所需货物、工程或服务高度复杂或具有专门性质，只能从有限范围内获得；或2.研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。
在采购合同的估计价值低于采购条例规定数额的情况下，采购实体可采用邀请报价的方式采购现成的、并非按采购实体的特定规格特别制造或提供，且已有既定市场的货物和服务。
在下述条件下，采购实体也可采用单一来源采购方式： 1.该货物、工程或服务只能从某一供应商或承包商处获得，或某一供应商或承包商拥有对该货物、工程或服务的专有权，且不存在任何其他合理选择或替代物； 2.急需获得该货物、工程或服务，采用招标程序不切实际，条件是这种紧迫并非采购实体所能预见，也非采购实体办事拖拉所致； 3.由于某一灾难性事件急需得到该货物、工程或服务，其他采购方法因耗时太久而不可行；4.原先已从某一供应商或承包商处采购了货物、设备或技术，出于标准化的考虑或因需要与现有的货物、设备或技术、服务配套，且拟议的采购数量有限、价格合理，不宜另选其他货物或服务来代替，必须向原先的供应商或承包商添购； 5.采购实体为谋求签订一项进行研究、实验、调查或开发工作的合同，但合同中包括的货物生产量足以使该项业务具有商业可行性或足以收回研究和开发费用者除外； 6.涉及国防或国家安全的采购，采购实体断定采用这种方法最为适当。
“示范法”第三章规定了招标程序的各个环节。总的特点是：一般情况下供应商和承包商的参与是无限制的；招标文件须对拟采购的标的作出详细的说明，使供应商和承包商有共同的依据来编写标书；向供应商或承包商充分透露评标标准及中标标准；严禁采购实体与供应商或承包商就标书实质内容进行谈判；在提交标书的最后截止日公开开标等。
1、招标。（1）采购实体应在本国的官方公报或其他官方出版物上刊登投标邀请书或资格预审邀请书，投标邀请书至少应包括采购实体名称地址、采购标的性质数量、完工时间、评标标准、获取招标文件的办法及费用、提交投标书的起点和截止日期等内容。资格预审邀请书除上述内容外，还应包括获取资格预审文件的办法及费用、提交资格预审申请书的地点和截止日期。（2）采购实体根据投标邀请书的规定向供应商或承包商提供招标文件，已进行资格预审程序的，应向预审合格的供应商或承包商提供招标文件。招标文件至少应包含下述内容：评审标准和程序，供应商或承包商应提供的证明其资格的文件，货物、工程或服务的技术规格，需提供的货物、工程或服务的数量、地点、完工时间，中标标准，合同条件，备选投标的评审及比较办法，投标价格的说明及币种，投标担保，投标文件的提交方式和截止日期，投标有效期，开标时间、地点及程序等。（3）供应商或承包商可在投标截止日期前一段合理时间内要求采购实体澄清招标文件。采购实体应在合理时间内答复，并将此种澄清告知所有招标文件的购买者。采购实体可以在投标截止日前的任何时候，主动或根据供应商或承包商的澄清要求对招标文件进行修改，但必须迅速分发给所有招标文件的购买者。
2、投标。（1）在采购实体对招标文件进行澄清、修改，或某几个供应商或承包商因无法控制的原因不能在截止日期前提交投标书，采购实体可以决定在提交投标书截止日期前展延截止日期。除展延情形外，供应商或承包商都应在招标文件规定的日期、地点，以书面形式、加具签字并装入密封信袋内提交投标文件，采购实体应根据请求向其提供收据。对于投标截止日后收到的投标文件，应不予开启并退还。（2）采购实体如果要求投标者提供投标担保，则此种要求应适用所有投标者，且必须在招标文件中具体说明担保的形式和条件。在投标担保期满、采购合同生效或已提供履约担保、投标过程终止而无任何采购合同生效、在投标截止日期前撤回其投标的几种情形下，采购实体应迅速退还投标担保文件。
3、评标、定标。（1）采购实体应在招标文件中规定的投标截止日、在招标文件中规定的地点，按招标文件规定的程序开标。所有提交投标的供应商或承包商或其代表均可出席开标。采购实体当众宣布投标书已开启的供应商或承包商的名称、地址和投标价格，并根据请求告知已投标但未出席开标的供应商或承包商。（2）为有助于评标，采购实体可要求供应商或承包商对其投标书做出澄清，但澄清者不得改变投标书中的价格等实质事项，或为了使不符合要求的投标成为符合要求的投标而做出变动。（3）若投标书有些小偏离但并未实质改变招标文件的内容，仍应被视为符合要求的投标。除非出现下述几种情况：提交投标书的供应商或承包商不合格；投标书为不符合要求的投标；供应商或承包商直接或间接地给予采购实体或其他政府当局的官员以酬礼，或提议给予任职机会作为利诱。（4）采购实体应根据招标文件中列明的标准确定中标者。中选的投标应为：（一）投标价格最低的投标（若投标价格以两种或两种以上货币表示，应根据招标文件中规定的汇率将其换算成同一种货币），（二）按招标文件列明的标准确定为估值最低的投标（这些标准应尽可能客观、量化，且应指明其在评审中的相对比重）。在采取后一标准时，采购实体可以只考虑以下因素：投标价格；操作、保养和修理费用；功能特点；完工时间；付款条件和保证；对本国国际收支状况和外汇储备产生的影响；拟提供的货物、工程或服务中有多少国产成分；该投标提供的经济发展潜力；国防和国家安全方面的考虑等等。（5）为促进本国工业发展，提高本国供应商或承包商的竞争能力，在本国采购条例许可的情况下，采购实体可在评标时对由国内承包商承办工程的投标、拟在国内制造货物的投标、由国内供应商提供服务的投标给予一个优惠幅度。只要国内某一供应商或承包商的投标或建议与总的最低价投标或建议相比，价格差额不超出优惠幅度范围，就可以被选定中标。（6）无论是否进行过资格预审，采购实体可要求中标者按招标文件规定的标准和程序进一步证明其资格。不能证明的，采购实体可拒绝其投标并从其余投标中另外选定一个中标者。（7）有关投标书的审查、澄清、评审和比较详情不得透露给供应商或承包商。采购实体不得与供应商或承包商就其提交的投标书进行谈判。（8）采购实体应尽快把中标通知发给提交该投标的供应商或承包商，通知发出之时采购合同即告生效。尽管如此，采购实体仍可要求与中标者在通知发出后的一段合理时间内签署一份书面合同。在通知发出到合同签署这段时间里，采购实体和中标者均不得采取有碍合同生效或履行的行动。（9）中标者未能按要求签署合同或未能提供履约担保时，采购实体可从仍然有效的其余投标中再选定一个中标者，也可拒绝其余的所有投标。（10）在采购合同开始生效和中标者提供了履约担保之时，应向其他投标者发出已订立合同的通知，其中列明中标者名称、地址及合同价格。

四、服务采购的主要方法
鉴于服务采购不同于货物和工程采购，它通常涉及一种无形商品的提供，其质量和精确内容可能难于量定。提供服务的质量主要取决于供应商或承包商的技术和专门知识，在货物和工程采购中价格往往是评审过程的主要考虑因素，但服务采购中人们往往更注意供应商或承包商的技术和专门知识。因此，“示范法”第四章专门规定了服务采购的主要方法－－“征求建议书”，该方法旨在适当重视对服务提供者的资格和专门知识进行评估的过程。具体步骤如下：
1、采购实体在官方公报上刊登通知，征求各方提交建议书或接受资格预审的兴趣。这种通知中应载明采购实体的名称地址、拟采购服务的简要说明、取得邀请建议书或资格预审文件的方法，以及对邀请建议书收取的费用。但采购实体在下述情况下，为节省开销和提高效率，可不发通知：（1）拟采购的服务只能从有限数目的供应商或承包商处获得；（2）审查和评价大量建议书所需的时间和费用与拟采购服务的价值不相称（3）为了确保机密或出于国家利益的考虑必须采用直接征求建议书的方式。
2、采购实体应按通知所列明的程序和规定，向供应商或承包商提供邀请建议书或资格预审文件；或在不发通知的情况下，直接向参与的供应商或承包商提供邀请建议书或资格预审文件。采用预审程序的，采购实体应及时向预审及格的供应商或承包商提供邀请建议书。邀请建议书至少应包含下述内容：采购实体名称地址，提交建议书的方式、地点和截止日期，评审（包括进一步证明其资格）供应商或承包商资格的标准、程序，供应商或承包商为证明其资格而必须提供的书面材料，拟采购的服务性质和所需特点，价格的表示方式及货币，确定中选建议书的标准、方法，备选建议书的评审和比较办法，供应商或承包商请求澄清邀请建议书的方法，采购合同的主要条件，以及合同生效所需履行的手续等。
3、采购实体应在邀请建议书中列出评审标准，及每一标准的相对比重。评审建议书的标准主要有：（1）供应商或承包商参与提供服务的人员的资格、经验、信誉、专业和管理能力；（2）供应商或承包商提出的建议书对满足采购实体的需要的有效性；（3）建议价格；（4）接受某一建议书对本国国际收支状况和外汇储备产生的影响，建议书所提供的经济发展潜力；（5）国防和国家安全方面的考虑。若本国采购条例允许，采购实体可在评审和比较建议书时，对国内的服务供应商给予一优惠幅度。
4、供应商或承包商可在提交建议书截止日期之前的一段合理时间内，要求采购实体澄清邀请建议书。采购实体应在合理时间内答复，并将此种澄清告知自己向其提供了邀请建议书的所有供应商或承包商。采购实体可以在提交建议书截止日前的任何时候，主动或根据供应商、承包商的澄清要求，印发增编以修改邀请建议书，但必须迅速分发给自己向其提供了邀请建议书的所有供应商或承包商。
5、选择中选建议书的程序。（1）不通过谈判的评选程序。采购实体应按照邀请建议书所列除价格以外的关于质量和技术方面的标准，以及这些标准的相对比重和应用方式，评比每份建议书，然后对达到或超过界限的建议书的报价进行比较。中选的建议书应是报价最低的建议书，或评比取得最佳综合评价的建议书。（2）通过谈判的评选程序。这种程序按谈判方式的不同，又分为同时谈判的评选程序、顺序谈判的评选程序。同时谈判，是采购实体与所有提出了建议书的供应商或承包商进行谈判，并请其在谈判结束后的某一规定日期前提出最佳和最后报盘。在评审建议书时，应在完成了技术评价后才考虑报价，中选的应是最能满足采购实体需要的供应商或承包商。顺序谈判，是采购实体按照以质量和技术标准进行评分的高低顺序，先与取得最佳评分的供应商或承包商就其报价进行谈判；不能产生采购合同时，与评分次佳的进行谈判；还不能产生采购合同时，与评分达到界限以上的进行谈判，直到达成合同或否决全部建议书为止。（3）采购实体应避免将建议书的内容透露给相互竞争的供应商或承包商，谈判方也不得向任何人透露与谈判有关的技术、价格等方面的资料。
供应商或承包商参与采购过程的资格
所谓供应商或承包商，是指与采购实体订立采购合同的任何潜在当事方或实际当事方。“示范法”第8条规定，供应商或承包商无论国籍如何，均可参与采购过程，但采购实体可以出于本国采购条例规定的理由或根据其他法律规定，决定根据国籍限制参与采购过程。但是，“示范法”第6条又规定为参加采购过程，供应商或承包商必须具备以下基本资格：（一）具有履行采购合同所需的专业和技术资格、专业和技术能力、财力资源、设备和其他物质设施、管理能力、可靠性、经验、声誉和人员；（二）具有订立采购合同的法定权利；（三）并非处于无清偿能力、财产被接管、破产或结业状态，其事务目前并非由法院或司法人员管理，其业务活动未中止，而且也未因上述任何情况而成为法律诉讼的主体；（四）履行了缴纳本国税款和社会保障款项的义务；（五）在采购过程开始前…年期间（由颁布国规定）内未被判犯有、其董事或主要职员也未被判犯有与其职业行为有关或与假报、虚报资格骗取采购合同有关的任何刑事犯罪，也未曾在其他方面由于行政部门勒令停业或取消资格程序而被取消资格。在不损害保护知识产权或商业秘密的前提下，采购实体可要求供应商或承包商提供可以证明其具备上述资格的适当的书面证据或材料。采购实体如在采购过程中发现某一供应商或承包商提交了虚假材料，或提交的材料实质性失实或实质性不完整，可以取消该供应商或承包商的资格。
此外，为了确保只有合格的供应商或承包商参加投标，“示范法”第7条规定，采购实体可采用资格预审程序。主要步骤如下：1.采购实体向潜在的供应商或承包商发出资格预审邀请书，并向根据邀请书的要求支付了费用的供应商或承包商提供资格预审文件。资格预审文件中至少应包含下述内容：（一）编写和提交资格预审申请书的说明；（二）通过采购过程将订立的合同的主要内容；（三）供应商或承包商为表明其具备资格而必须提交的任何书面证据或其他资料；（四）提交资格预审申请书的方式和地点及截止日期，截止日期应写明具体日期和时间，并使供应商或承包商有充分时间编写和提交申请书，同时应照顾到采购实体的合理需要；（五）采购实体认为必要的其他要求。若已决定采用招标程序，则还应包括采购实体的名称、地址；所需采购的标的的性质、数量和地点；交货或竣工时间；供应商或承包商的评审标准；支付招标文件费用的货币、方式；提交投标书的地点和截止日期等内容。 2.采购实体根据预审文件中列明的标准，对每个提交资格预审申请书的供应商或承包商的资格做出决定。 3.采购实体应迅速通知每个提交资格预审申请书的供应商或承包商，告知其是否预审及格。只有预审及格的供应商或承包商才有权继续参加采购过程。 4.采购实体可要求已预审及格的供应商或承包商按照原来资格预审时的标准再度证明其资格，未能根据要求再度证明其资格的供应商或承包商可能被取消资格。

五、招标方法以外的其他采购程序
“示范法”第五章规定了招标方法以外的采购程序，主要有以下几种：
1、两阶段招标。（1）在第一阶段，招标文件中应要求供应商或承包商提交列明其建议但不涉及投标价格的初步投标书。建议可涉及技术、质量或其他方面的特点，以及关于合同条款方面的内容，适当时列明供应商和承包商的专业技术能力及资格。采购实体可与提交了初步投标书的供应商或承包商就其投标的任何方面进行谈判。（2）在第二阶段，采购实体邀请投标尚未被拒绝的供应商或承包商提出列明价格的最后投标（不想提出最后投标的供应商或承包商可退出投标过程），并对最后投标进行评审和比较，确定投标价格最低或估值最低的投标为中选投标。在第二阶段，“示范法”第三章中有关招标的各项规定均应适用。
2、限制性招标。“示范法”中规定，第三章中有关招标的各项规定均适用于限制性招标程序，第47条仅就一些特殊性问题作了规定。（1）若采购实体因所需货物、工程或服务高度复杂或具有专门性质只能从有限范围内获得而决定采用限制性招标程序，则应向所有可提供拟采购的货物、工程或服务的供应商或承包商征求投标。（2）若采用限制性招标的原因是由于研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例，则应以无差别待遇的方式选定若干供应商或承包商（数量上应足以竞争）向其征求投标。（3）若采购实体进行限制性招标，应在本国的官方报纸或出版物上刊登限制性招标的通知。此种采购方法与招标的不同之处在于，它允许采购实体向有限数目的供应商或承包商发出投标邀请。
3、征求建议书。（1）采购实体应在可行范围内面向尽可能多的供应商或承包商征求建议书（至少应有三个）。除非为了节省开支和提高效率，应在一份国际上广泛发行的报纸或技术专业刊物上刊登通知，征求各方提出建议书的兴趣。通知至少应包含下述内容：采购实体的名称地址，关于所需采购的说明，评审建议书的标准及比重，建议书的格式要求等。（2）采购实体应订出评审建议书的标准和相对比重，这些标准应涉及：供应商或承包商的管理能力和技术能力；建议书是否切实有效地满足了采购实体的需要；价格及操作、保养和维修的费用等。（3）采购实体可与供应商或承包商就其提出的建议进行谈判，并可要求或允许对所提建议进行修改，但必须遵循以下原则：所有已提交建议且未被拒绝的供应商或承包商均可参与谈判；采购实体与供应商或承包商间的谈判应保密；谈判的一方未征得另一方同意，不得向任何人透露与谈判有关的技术资料、价格或其他市场信息。（4）谈判结束后，采购实体应要求其余所有的供应商或承包商最迟在某一日期提出有关其建议书的最后和最佳报盘。（5）采购实体根据征求建议书通告中列明的标准对建议书进行评审。采购实体还应将建议书在满足采购实体的需要方面的有效性与价格分开评审，只有在完成了技术评审后才考虑价格。（6）采购实体应将合同授予按照评价标准最能满足采购实体需要的建议书的提出者。由此可见，征求建议书程序在任何阶段均不举行投标，这是其与两阶段招标的最大不同。
4、竞争性谈判。（1）采购实体应与足够数目的供应商或承包商进行谈判，以确保充分竞争。（2）向某一供应商或承包商发送的与谈判有关的文件、澄清或其他资料，均应平等地发送给正与采购实体进行谈判的所有其他供应商或承包商。（3）谈判应保密，任一方未经对方同意不得向外透露与谈判有关的任何技术资料、价格或其他市场信息。（4）谈判结束后，采购实体应要求在此过程中剩下的供应商或承包商最迟在某一日期提出有关其建议的最佳和最后报盘，并从中选定中选报盘。
5、邀请报价。（1）采购实体应向尽可能多的供应商或承包商邀请报价，在可能情况下至少应有三个。在邀请时，特别要告知供应商或承包商是否把货物或服务本身费用以外的其他费用也包括在价格之内。（2）每个供应商或承包商只能提出一个报价，一经提出不得改变。采购实体不得与供应商或承包商就其报价进行谈判。（3）符合采购实体需求且报价最低的供应商或承包商中选。这种方法的特点在于简单、快速，特别适于采购标准化、低价值的货物或服务。
6、单一来源采购。即采购实体可通过向单一的供应商或承包商征求建议或报价的方法采购货物、工程或服务。

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